Реформы Системы Управления Границами: Реализация Плана Действий по Либерализации Визового Режима ЕС для Украины

Основные предпосылки успеха реформ системы управления границами

Государственная Пограничная Служба Украины является наиболее активным агенством по сравнению с другими оборонными и правозащитными структурами, и проходит трансформацию из военной структуры в правоохранительные органы (по типу полиции).

Основным стимулом для развития агенства стала его реальная деполитизация, институционная стабильность и большие возможности в отношении лоббирования. Начиная с конца 2001г. и до настоящего момента начальником Государственной Пограничной Службы Украины выступал М.М.Литвин, брат спикера Украинского парламента В.М.Литвина. За все это время не наблюдалось существенной смены персонала в отношении начальников и зам. начальников отделов, что обеспечило стабильность управления и последовательность в реализации решений. Приближенность к политикам, ответственным за принятие государственных решений, позволило им лоббировать все важные законодательные и бюджетные инициативы, которые послужили толчком к реформам.

Кроме того, активное международное сотрудничество и заинтересованность ЕС и США в безопасных границах стали еще одной предпосылкой к реформам. Регулярные успешные контакты и обмен опытом среди государственных служащих Государственной Пограничной Службы Украины с их европейскими коллегами поменяли отношение к структуре и практике пограничной охраны. Значительная заинтересованность ЕС в надежной системе охраны государственных границ по всей территории Украины позволила донорам полностью реализовать все программы технической помощи.

Реализация Плана Действий по Либерализации Визового режима ЕС для Украины в отношении управления границами в 2011г.

Осуществление заадч первого этапа (законодательство и политические предпосылки):

План по Либерализации Визового Режима предусматривает выполнение следующих мер:

Принятие необходимых правил для реализации Программы до 2015г. по Развитию и Реконструкции Государственной Пограничной Службы и для развития Концепции Государственной Пограничной Службы Украины, которая предусматривала бы правовые основы для межведомственного сотрудничества между пограничными агенствами и правоохранительными органами и другими агентсвами, которые принимают участие в управлении границами, а также предоставление Пограничной Службе Украины возможности участвовать в выявлении и расследовании имеющих отношение к границе преступлений в сотрудничестве со всеми соответствующими правоохранительными органами;
Принятие Национальной Комплексной Стратегии Управления Границами и Плана Действий по ее Реализации;
Внедрение программ обучения кадров и кодекса по этике и борьбе с коррупцией, нацеленных на служащих управления границами.

27 октября 2010г. Кабинет Министров Украины принял Концепцию Национальной Комплексной Системы Управления Границами. План Действий по ее реализации был принят Кабинетом Министров 5 января 2011г. Согласно данным самооценки, предоставленным Пограничной Службой Украины, на протяжении 2011г. было осуществлено 29% задач плана.

В рамках реализации данной концепции и других программ развития в 2011г. был принят ряд нормативных актов и законопроектов:

“О беженцах и лицах, нуждающихся в дополнительном или временном убежище” от 08.07.2011 № 3671-VI (вступил в силу 04.08.2011);
“О внесении изменений в некоторые законодательные нормы Украины в отношении предварительной проверки документов при пересечении таможенных границ Украины ” от 03.02.2011 № 2973-VI (вступил в силу 31.05.2011);
№ 03018-VI “О внесении изменений в Закон Украины “О Присоединении Украины к Протоколу по Внесению Поправок в Международную Конвенцию по Упрощению и Гармонизации Таможенных Процедур” от 15.02.2011;
№ 3748-VI “О внесении поправок в Закон Украины “О Телекоммуникациях” от 20.09.2011 (вступил в силу 15.10.2011). Этот законопроект регулирует процедуру прекращения отключения оборудования и установления приоритетов в предоставлении телекоммуникационных услуг отделам Государственной Таможенной Службы.

При рассмотрении правового основания межведомственного сотрудничества с правоохранительными органами необходимо принимать во внимание следующие правила:

В рамках усовершенствования системы обмена информацией субъектами комплексной системы управления границами приказом Администрации Государственной Пограничной Службы, Министерства Инфраструктуры Украины, Министерства Внутренних Дел Украины, Министерства Иностранных Дел Украины, Министерства Финансов Украины, Службы Безопасности Украины, Национального Агенства Государственных Служащих от 12.10.2011 № 753/423/737/288/1283/392/30 (регистрация в Министерстве Юстиции Украины 19 октября 2011г.) была определена практика обмена информацией между субъектами комплексной системы управления границами, которая определяет процедуры реализации Концепции Комплексного Управления Границами и обеспечения Безопасности Государственных границ, а также практику обработки обычной информации, аналитических и стратегических бюллетеней о комплексном управлении границами.

К сожалению, на данный момент Государственная Пограничная Служба еще не имеет полномочий выявлять и расследовать связанные с границей преступления в сотрудничестве со всеми соответствующими правоохранительными службами.

В отношении внедрения программ обучения кадров и кодексов по этике и борьбе с коррупцией необходимо отметить следующие достижения:

Приказом Министерства Внутренних Дел Украины, Министерства Иностранных Дел Украины, Министерства Финансов Украины, Государственной Адиминистрации Пограничной Службы от 05.07.2011 № 330/151/809/434/146 был принят Кодекс Поведения Должностных Лиц, чьи должностные обязанности включают управление границами;
Государственная Пограничная Служба приняла Программу по Профилактике и Борьбе с Коррупцией на 2011-2015гг.;
Был введен курс обучения на расстоянии для руководителей среднего уровня Пограничной Службы; была внедрена анимированная система обучения пограничников; были реализованы обычные мероприятия по обучению пограничников в сотрудничестве с Пограничной Службой Польши; в Национальной Академии Государственной Пограничной Службы был создан новый отдел по комплексному управлению границами; был организован ряд курсов по комплексному управлению границами с участием служащих-пограничников; была внедрена новая система языкового обучения сотрудников в пограничных и таможенных организациях.

Таким образом, можно заключить, что законодатели провели активную работу по реализации реформ законов и правил пограничной службы. Несмотря на это, некоторые проблемы все еще остаются актуальными, например, роль Пограничной Службы в расследовании связанных с границей преступлений.

Выполнение задач второго этапа, стадии реализации:

План Действий предусматривает выполнение следующих задач:

Эффективная реализация закона «О Пограничном Контроле» от 2009г.: надлежащий уровень пограничного контроля и наблюдения за границами; оценка состояния дел на национальном, региональном и местном уровнях, включая анализ рисков; служба разведки и управления информационными потоками; прямой доступ и сравнительные сверки с национальными и международными базами данных.
Обеспечение соответствующей инфраструктуры, технического оборудования; технологий ИТ; достаточных финансовых и человеческих ресурсов в соответствии со Стратегией по Комплексному Управлению Границами, которая еще не принята; эффективной реализации программ обучения и мер по борьбе с коррупцией.
Улучшение межведомственного сотрудничества (включая обмен информацией между Пограничной Службой и правоохранительными органами); международного сотрудничества, включая внедрение рабочих соглашений с FRONTEX.

Следует отметить следующие достижения в отношении эффективного наблюдения за границами:

Министерством Иностранных Дел Украины в рамках четырехуровневой системы контроля за въездом и поселением иностранцев и лиц без гражданства в Украине были разработаны акты Кабинета Министров Украины «Об усовершенствовании правил оформления виз для въезда в Украину и транзита по ее территории» (01.06.2011 р., № 567), «О внесении поправок в правила оформления виз для въезда в Украину и транзита по ее территории и недействительности акта Кабинета Министров Украины от 8 октября 1997г. № 1125» (26.12.2011 р., № 1340);
Государственная Пограничная Служба в сотрудничестве с Государственной Таможенной Службой создали виртуальный аналитический центр, подготавливающий простые аналитические отчеты, которые предоставляют основу для принятия дополнительных мер по минимизации ургоз на границах;
В рамках чемпионата Евро-2012 была создана новая модель пересечения границ/ въезда, которая значительно сократила формальные критерии и предусматривает ряд технологических инноваций. В аэоропортах и наземных пунктах пересечения границ были созданы специальные Евро-проходы, была создана система электронных карт; в аэропортах Украины и Польши была открыта предварительная регистрация пассажиров; на четырех пунктах пересечения Польской границы был установлен бортовой, лестничный и обычный контроль, а также выдача билетов на начальной и окончательной остановках прямых маршрутов поездов (например, поезда из Киева и Харькова в Москву). В аэропортах было добавлено 162 пункта пасспортного контроля («Борисполь» - 62, «Жуляны» - 20, «Львов» - 24, «Донецк» - 42).

Объекты инфраструктуры развиваются благодаря активному участию Государственной Пограничнй Службы в различных международных программах технической помощи, а также благодаря перераспределению бюджетных средств на более профессиональное техническое оборудование границ в преддверии ЕВРО 2012:

Было реализовано четыре международных проекта технической помощи в сфере противодействия незаконному провозу через границу ядерных и радиоактивных материалов в рамках программ «Противодействие Распространению Оружия Массового Уничтожения», «Вторая Линия Защиты», «Контроль за Экспортом и Безопасность Границ»;
Был запущен проект «Восточное Партнерство – Ключевая Инициатива Проекта Обучения по Комплексному Управлению Границами» - проект Европейской Комиссии для пограничных и таможенных органов 6 стран-членов Восточного Пратнерства;
Постоянно осуществляются и другие проекты технической помощи: по реализации Соглашений о Реадмиссии, по созданию учреждений по задержанию и временному аресту нелегальных иммигрантов в Украине, по усовершенствованию управления отделениями Государственной Пограничной Службы;
Продолжается процесс запуска больших инфраструктурных проектов по транс-граничному сотрудничеству, таких как «Украина-Польша-Буларусь», «Украина-Словакия-Венгрия-Румыния», «Украина-Румыния-Молдова» (начало практического этапа планируется на вторую половину 2012г.);
Были созданы 11 «Инспекторных» рабочих зон с функциями биометрического контроля (воздушных – 3, наземных – 7, паромных – 1). Были введены специальные электронные карты для ускорения пересечения границ;
В рамках Государственной Целевой Программы по Подготовке и Проведению в Украине финала чемпионата ЕВРО 2012 были переоборудованы пункты пересечения «Кракивець», «Ягодин», «Чоп (Тиса)», «Новые Ярыловичи», «Выстыповичи», «Потрубное», «Щегини».

В следующих сферах наблюдалось довольно активное международное сотрудничество:

Был подписан ряд важных соглашений с Министерством Гражданской Безопасности Народной Республики Китая (По сотрудничеству в пограничных вопросах), с правительством Республики Молдовы (По Общей охране Украинско- Молдовской государственной границы), с Пограничной Службой Великобритании (Декларация о Сотрудничестве в сфере комплексного управления границами и миграцией), с правительством Российской Федерации по процедуре пересечения Украинско-Российской государственной границы проживающими вдоль границы гражданами и по сотрудничеству во время совместного контроля лиц, автомобилей и товаров на Украинско-Российской государственной границе, а также Протокол Проведения эксперимента по общему контролю на контрольном пункте «Росошаны – Брычен» (участвующие стороны: пограничные и таможенные службы Украины и Республики Молдовы);
Были установлены контактные пункты на границе с Польшей, Румынией и Россией в целях 24-часового обмена данными/информацией; некоторые меры по организации таких пунктов на границах с Молдовой и Венгрией.

Активное сотрудничество с FRONTEX, EUBAM:

Участие в международных операциях FRONTEX «Jove – 2011», «Координационные Пункты», «Минерва» и программах обучения кадров - «Идентификация угнанных автомобилей», «Определение фальшивых паспортов», «Обучение по работе с собаками»;
В соответствии с «Механизмом Обмена Данными», подписанным Администрацией Государственной Пограничной Службы Украины и FRONTEX, был введен обмен данными в сфере анализа рисков;
Был запущен первый за пределами ЕС проект «Координационных пунктов» на Украинско-Молдовской границе;
Было положено начало сотрудничеству между экспертами и аналитиками Пограничных Служб Украины и Молдовы. В декабре 2011г. состоялась презентация совместного доклада по анализу угроз на Украинско-Польской границе;
Были достигнуты соглашения по установлению совместных групп по анализу рисков, разработке предложений по пограничной безопасности с пограничными службами Российской Федерации, Германии, Республики Молдовы и Республики Беларуси;
Было достигнуто соглашение по обмену данными о выявленных фальшивых документах, предназначенных для пересечения государственных границ, о профилях риска в отношении нелегальной деятельности на государственной границе с пограничными службами Республики Молдовы, Республики Беларуси, Республики Польши, Германией и Словакией;
Совместно с экспертами Пограничной Службы Польши была завершена работа над обработкой совместного доклада по анализу угроз на Украинско-Польской границе в рамках подготовки и проведения в Украине окончательного этапа чемпионата ЕВРО-2012 в целях реализации Пункта 8 Плана по Развитию Сотрудничества между Государственной Пограничной Службой Украины и Пограничной Службой Польши на 2011г., а также в рамках международной программы технической помощи «АRКА – 2».

Реформы Системы Управления Границами: Реализация Плана Действий по Либерализации Визового Режима ЕС для Украины

Основные предпосылки успеха реформ системы управления границами

Реализация Плана Действий по Либерализации Визового режима ЕС для Украины в отношении управления границами в 2011г.

Активное сотрудничество с FRONTEX, EUBAM:

Рекомендации по дальнейшему развитию пограничного контроля в Украине